土地管理法修正案初审 征地补偿删除30倍上限

2012年中央农村工作会议闭幕两天后，关乎农民切身利益的《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》（下称“修正案草案”），终于进入全国人大审议阶段。

12月24日，国务院提请十一届全国人大常委会第三十次会议初次审议的土地管理法修正案草案，对“土地补偿”作了重大修改——删除了现行法第47条中按土地原有用途补偿和30倍补偿上限的规定。

近年来，有关农村土地管理制度改革以及农村征地补偿中引发的问题得到社会广泛关注。现行土地管理法第47条规定，征收土地按照被征地的原用途给予补偿，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。

国务院法制办主任宋大涵昨日在作草案说明时说，关于农村土地管理制度改革，当前最突出的问题是在征地补偿工作中存在着征地程序不完善，法定补偿办法存在缺陷，标准偏低且规定过死，被征地农民长远生计保障不足，一些地方违法违规征地、强占乱占农民土地的现象时有发生，成为影响社会稳定的重要问题。应先集中精力解决好征地补偿制度中存在的问题，对其他问题继续抓紧研究，条件成熟形成方案后及时提请全国人大常委会审议。

“现行征地补偿制度是由土地管理法确定的，最关键的条款是第47条。”宋大涵在作草案说明时说，“分两步走，先集中精力对第47条进行修改，待土地管理法修正案通过后，由国务院制定条例。”

修正案草案还增加了对征地农民的社会保障。在现行法第47条规定的土地补偿、安置补助、青苗和地上附着物补偿三项补偿的基础上，把住宅从地上附着物中单独列出，并增加了社会保障补偿。

“30倍上限”规定过死

此次修正案草案的修改亮点，除上述删除“上限”和增加社会保障之外，还规定，补偿资金不落实不得批准和实施征地；授权国务院制定征地补偿安置具体办法。

宋大涵在作草案说明时说，从补偿原则看，原47条的规定在原用途基础上按照年产值倍数补偿，没有综合考虑土地年产值以外的其他因素，包括土地区位、供求关系以及土地对农民的就业和社会保障功能。从补偿标准看，“30倍上限”规定过死，不适应不断变化的经济社会发展情况和各地不同情况。

现行土地管理法自1986年6月公布以来，历经1988年12月第一次修正、1998年8月全面修订、2004年8月第二次修正。

修正案草案第47条第一款明确规定：“征收农民集体所有的土地，应当依照合法、公正、公开的原则制定严格的程序，给予公平补偿”。

近年来，由于征地补偿不到位及征地程序的不完善，各地出现多起因征地引起的社会事件。

12月16日的《财经》杂志报道，近年来频频发生的征地冲突，大部分皆因被征地农民对补偿不满而引起。《财经》援引国家信访局统计称，群体性上访事件60％与土地有关，每年因为征地拆迁引发的纠纷在400万件左右。

宋大涵表示，改革征地制度遵循三条原则：正确处理工业化城镇化建设和保护被征地农民合法权益、保护耕地的关系，更加突出保障被征地农民合法权益，促进城镇化健康发展；正确处理政府依法征地和农民参与权、话语权的关系，更加严格地约束政府征地行为；正确处理统一性和差异性的关系，在法律确定征地补偿基本原则的同时，充分考虑地区差异。

“补偿费要平等谈判”

对于此次修正案草案提及的“土地补偿”新规，部分专家有不同看法。

中国老年科技工作者协会国土资源分会土地与环境专业委员会主任郑振源指出，对于草案修改的给予农民征地“公平补偿”，这也不能解决问题，对征地补偿费的提高部分不足以消除征地与被征地之间的矛盾。

“现在征地时，双方在征地费用上谈不拢，强征强拆就出现了。要是谈得拢，必须按照市场价格加以补偿。这一条不能成立，将来征地补偿永远谈不拢。因为被征地人看土地是按市场价格衡量的，征地方给不了那个数，就不可能是等价交换，农民就要吃亏。”郑振源说。

“要按市场经济等价交换的原则来确定土地补偿费，而不是光提高补偿费。”郑振源表示，在征地时应允许农民提出意见，征地补偿费要在平等谈判中决定。

12月3日的《中国房地产报》援引中国农村工作领导小组办公室主任陈锡文的话表示，“过多的补偿”并不会给农民带来太长久的利益。陈锡文对《中国房地产报》说，“农民永远失去了土地，再也当不了农民，所以拿这块地以前的产出来算这个账，并不能保证农民未来的利益，这是一个机制的转变。”

清华大学政治经济研究中心主任蔡继明同样表示，农民应该享受土地的开发权，应该能够自主地支配土地用途的转变所带来的好处。

“集体土地入市、缩小征地范围应该写到具体的土地征收条例中，但据我所知，将要出台的集体土地征收条例远远达不到这些要求。”郑振源说。

确权登记发证“还不到位”

增加社会保障补偿内容，是此次修正案草案的亮点之一。

新华社报道援引北京大学法学院副院长王锡锌的看法称，目前一些地方在土地财政的影响下，对土地的需求越来越旺盛，但是对征地带来的社会成本没有进行很好的担当，具体表现在把集体土地征收变为建设用地获得巨大的土地阶差收益，但对于农民失去最根本的土地之后能获得什么样的保障，并没有具体措施。这次草案增加社会保障补偿内容，就是着力解决土地城市化和农民城市化不匹配的问题，也体现出中央强调的城市化要追求质量的精神。

据宋大涵介绍，初步考虑在住房保障方面，对城市规划区内的被征地农民提供国有土地上的房屋并发给房屋所有权证书，无法提供国有土地上房屋的按照市场价给予货币补偿；城市规划区外安排宅基地重建住房并按照新建房屋成本给予补偿。在社会保障方面，给就业困难的被征地农民享受城镇就业困难人员在就业指导、技能培训和就业介绍等方面的优惠政策；在补偿资金中增加社保补贴资金，记入被征地农民养老保险个人账户，使他们享受更高水平的养老保障。

中国人民大学公共管理学院副院长、土地问题专家严金明对早报记者表示，农民的土地被征用之后，原来没有社会保障，农民等于失地又失业。

“原来的补偿只有土地补偿费和安置补助费，并且这两种费用总和不能超过这块土地前三年平均产值的30倍，这是失地的补偿，且补偿标准太低。现在增加对农民的社会保障，等于是对其失业补偿。”严金明称，征地制度改革的核心是保障农民的生活不低于原有的生活水平，只有给予失地农民社会保障，其长远的生计才能得到保障。

郑振源则表示，征地制度改革还要加强集体土地确权登记发证工作。

据郑振源介绍，1985年国家土地管理局成立时，就已经开展土地登记发证工作。

“做了几十年，还是没有全部发下去，这是说不过去的。”郑振源指出，农村集体各类土地的确权登记工作遇到了一些阻力，导致农民积极性不高，甚至是反对。
　　
“土地管理法上有一条，每户农民只能有一处面积符合标准的宅基地，而这个面积标准是1982年定的，且标准定的很低，面积很小。1982年以前，农村已经有很多超过标准的宅基地，而且这些宅基地都是农民祖上传下来的。现在只给符合标准的宅基地发证，多余的那部分不给证。”郑振源表示，土地和房子是农民的主要财产，征地时财产权的不等价交换，就是剥夺农民的财产权。

严金明表示，土地管理法改革是一个过程，需要一步步开展，目前先要做好农民各方面补偿及保障工作。同时也要考虑，农民在土地价值升值中也应获得收益。

“先补偿安置后实施征地”

修正案草案还明确规定，征地必须按照合法、公正、公开的原则制定严格的程序。补偿资金不落实的，不得批准和实施征地。

宋大涵表示，初步考虑按照修正案规定的原则和制度，细化并严格征地程序，加强对政府征地行为的约束，保证被征地农民在征地批准前和实施过程中的参与权、话语权，坚持“先补偿安置，后实施征地”；明确被征地农民申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，建立对市县级政府违法违规征地行政问责制度，切实保障农民的合法权益。

王锡锌认为，增加这样的规定是极为必要的。当前一些地区征地补偿出现的一大问题是在保障费用不足额、不到位的情况下就已经开始征地，使得被征地农民的利益无保障，生活受影响，引发一系列社会矛盾甚至是群体性事件。未来在制定进一步的征地补偿条例时，还应该规定账户单列、专款专用、加强监督等具体办法，以保证补偿资金落实到位。

修正案草案还规定，征收农民集体所有土地补偿安置的具体办法，由国务院制定。依照国务院制定的具体办法，省、自治区、直辖市可以规定补偿安置的具体标准。

王锡锌说，土地管理法草案提供了基本的集体土地征收和补偿框架性的原则，这是对国务院要制定的集体土地征收补偿条例的指导性的上位法的要求，也指明了补偿的基本方向。这些原则性的规定以及对国务院制定征地补偿办法的授权，标志着国务院征补条例的制定已经进入了实质性的关键阶段。

中国社会科学院农村所研究员党国英认为，土地管理法相当于土地领域的宪法和基本法，草案为国务院出台征补条例提供了指导原则。“土地征收也是一种生产要素流转，要尽可能按照市场化的原则处理交易关系。至于补偿标准，应该根据各地实际情况确定，不宜一刀切。”